制度移植陷阱：PPP模式与我国制度环境的不适应性

作为西方国家民营化及公共服务改革的产物，PPP制度在我国的引进，也要接受我国制度环境的“兼容性”考验，PPP模式在本土化实践中的功能异化表明PPP的制度移植与我国正式与非正式制度存在不适应性。

首先，PPP模式制度内核与我国非正式制度传统不相容。“公私合作制是通过契约约束机制明确公、私各方的具体权利和义务，其本质是政府以市场方式寻找匹配的合作伙伴”。这种契约约束机制的不同层次和不同形态体现在三方面：平等合作的契约精神和理念；交易惯例、协商机制等市场契约规则；契约法制度。这些正式制度和非正式制度都是PPP制度赖以产生的基础。虽然经过数十年的发展，我国已初步形成市场经济的契约精神和较为完善的契约约束机制，但政府与社会资本的平等合作关系尚处于观念培育和制度摸索过程。

在我国，民众对公共服务供给的政府主导模式具有较强的依赖性，这在文化传统上是有深厚的历史承继性的。。这种传统在公共服务领域的体现，一方面是政府垄断公共服务供给的制度现实和民众对政府干预的心理认同；另一方面是私人部门缺乏参与大型公共服务项目建设和运营的能力，社会对私人部门的信心不足。在我国，私主体间的平等合作理念向公私合作领域发展存在观念障碍并缺乏实践基础。

其次，PPP模式与我国政治、经济生态亦存在冲突。我国国有经济占主体地位的所有制结构对PPP模式的制度安排产生了深刻的影响，将社会资本合作方的范围拓宽至国有企业就是对这种所有制结构特征的适应性调整，这种调整造成了PPP实践的走样。

我国政府权力科层存在中央政府的“规整划一”与地方政府的“自由裁剪”特点，各级政府及其部门之间的职能分工不明、多头管理也是PPP实施困境的主要因素。尤其是发展改革部门和财政部门在PPP模式管理上的“双轨制”，导致PPP项目的制度安排和价值判断存在很大差异。

另外，PPP模式的制度移植在我国尚缺乏充分的配套性技术支撑。实际上，公共部门若选择私人部门作为合作伙伴，既要承担制度实施责任，还要兼顾私人部门投资利润，监督私人部门建设运营行为，这将比与央企国企合作付出更加高昂的合作技术成本。

除了融资的结构安排之外，公私合作需要解决的技术支撑条件还包括物有所值定量评价技术、财政承受能力论证技术、项目绩效考核技术、项目资产证券化技术，等等，它们是制度移植的配套性和适应性条件。对我国政府而言，虽然与央国企的结合能够通过行政命令和隶属关系减少这些合作技术的设计和实施成本，但也降低了政府对制度移植配套性技术支撑条件的建设热情与步伐。

制度创新困境：PPP制度本土化过程中的地方政府行为悖论

在我国，地方政府在制度变迁过程中扮演着特殊的“二元角色”。地方政府“二元角色”行为逻辑的动因在于其存在独立的目标函数和利益取向，当中央政府在制度成本和组织能力上具有优势和权威时，地方政府充当“次级行动集团”的角色，被动地协助并落实中央政府制度创新意图；当发现制度创新将带来自身利益的增加时，地方政府会逐渐成为积极推动制度变迁的“初级行动集团”，即地方政府在制度变迁中的角色转换追随其目标函数和利益偏好而变动。可见，地方政府“对于无论是自发的还是强制的制度变迁都具有按照自身利益设置或修改制度的能力”，这种能力在我国PPP实践中体现为中央政府虽然是PPP模式的主导者，即制度创新的“初级行动集团”，但PPP制度的具体推进则主要依赖地方政府这个“次级行动集团”，因而地方政府对PPP的价值认知和实际操作影响PPP政策的实施效果和PPP模式的发展走向，并直接导致PPP功能异化现象的产生。

（1）地方政府将PPP视为地方融资平台的替代品。

（2）地方政府选择国有企业作为合作方的偏好导致民企参与率低，PPP模式的“公私合作”名不符实。

（3）地方政府重视公共服务的前期建设而非后期运营。

（4）地方政府将专业技术中介机构视为实现项目合规的形式工具。

PPP制度回归本源的解决思路

PPP制度功能异化的扶正纠偏，必须以协调央地关系为核心，采取激励和约束相结合的手段引导地方政府进行公共服务供给制度创新与竞争才能收到成效。

（一）目标导向：强化PPP制度的约束性指标体系

1.协调央地的不同目标函数

中央政府与地方政府在公共服务改革上存在不同的目标函数，这是我国PPP制度推行过程中必须面对的现实问题。约束地方政府自利行为的负外部性，促使其行动与中央政府政策目标保持一致性是PPP回归本源的关键。

第一，必须完善地方政府公共服务考核指标。

第二，增加干部管理和考核中的公共服务评价内容。

第三，强化地方公共服务建设的信息管理。

第四，严格规范央国企参与PPP项目。

2.以项目运营能力为PPP项目物有所值评价的核心内容

PPP模式与传统模式孰优孰劣需具体分析，但并非所有的基础设施和公共服务都适合以PPP模式运行，政府是否选择以PPP模式向公众提供公共服务，“物有所值”（ValueforMoney，简称VFM）评价就是政府决策重要的辅助机制和分析工具。

物有所值评价体系包括定性评价和定量评价，两者互为前提与手段。物有所值评价包括风险转移、服务水平、服务效率改进以及管理能力等多方面目标体系，价格或成本低不是它考量的唯一因素，即“报价最低的投标者并不都是合作方的最佳选择”。在我国，以项目运营成本或绩效为核心指标的物有所值定性与定量评价体系，更能让物有所值发挥关口作用，杜绝不具有实质运营内容或运营优势的项目假借PPP外壳套取财政资金的现象，发挥私人资本运营能力对公共资源高效率配置的带动作用。

3.以全生命周期绩效考核为PPP项目的付费基础

绩效考核与物有所值评价一样具有多维目标体系，绩效包含了效率、产品与服务质量及数量、机构所做的贡献与质量，包含了节约、效益和效率。因而PPP项目的绩效考核包括过程的合规性、合理性和结果的合理性、有效性。首先，要完善横向的共性绩效指标体系，根据不同付费类型或回报机制的PPP项目，制定涵盖全生命周期不同阶段的绩效考核指标。其次，要建立纵向的个性绩效指标考核体系。考虑到不同行业的产出不同，设定具有针对性的绩效目标，增强不同专业领域PPP项目绩效考核的可操作性和科学性，规范PPP项目的实际运营。最后，要强化项目绩效考核的激励约束作用。

（二）利益协调：完善PPP多元主体的行为激励

首先，PPP模式回归本源有赖于央地利益的协调。PPP异化为举债工具，关键原因是地方政府财政收入与公共服务支出的不匹配。为避免PPP项目成为地方政府过度透支财政支出的合规途径，要理顺中央与地方在事权、财权上的关系，为地方保留一定的利益空间。既要在财税收入上向地方政府倾斜，保障地方政府在公共服务的最基本支出，也要在公共服务支出责任上减轻地方政府的压力。

其次，鉴于PPP项目的多元主体参与特征，如何协调各方利益关系直接影响项目的成败。但PPP项目全过程具有层次性和阶段性，各种利益关系错综复杂，我们不能停留在线性思维模式上理解PPP利益关系，只有在特定关系范畴内才能解析其内部结构和表现形式。PPP模式利益关系的调和应包括：（1）从公私权利（权力）强弱的角度进行制度约束和激励保障。（2）从PPP项目契约关系的不完全性特征入手，保持PPP契约关系的动态性和开放性，建立契约再谈判机制，实现契约条款的及时修改与补充，吸收非契约要素，合理配置剩余控制权。（3）从公私合作的核心利益入手，围绕项目公司双重目的（公共性与营利性）构建多层次的目标体系，然后进行目标分解并在不同层次的目标上寻求利益关系维系的平衡点。

（三）技术支撑：培育PPP制度健康发展的辅助力量

制度结构由对制度变迁具有不同引致作用的核心制度和配套制度耦合而成，而同一核心制度的不同配套制度组合效率不同，当核心制度被移植时，若存在最佳效率的配套制度可供借鉴和参考时，可以将配套制度直接加以移植。一些国家PPP制度的有效运行，得益于许多配套制度的技术支撑，其中，专业技术力量、项目决策和全过程的科学管理、绩效评价体系以及精专的咨询服务机构等都是PPP制度得以运行的重要辅助力量。

PPP制度的辅助力量能够满足PPP制度三层次的价值“量化”需求：（1）满足对公共利益实现程度进行量化的需求。（2）满足公共服务项目投资成本—收益分析的量化需求。（3）满足社会资本方资本利润的量化需求。

目前，我国远未形成与PPP项目需求相适应的标准化、专业化服务市场，现有的咨询或技术服务机构基本都是以从事基建项目服务为主的第三方机构，实践中，套用传统基建项目的可行性报告和实施方案充当PPP项目物有所值评价是比较常见的现象。在专业技术服务上，传统的基建项目与PPP项目至少存在三方面的不同：前者是分阶段服务，后者是全生命周期服务；前者以造价管理为主，后者以项目运营服务为核心；前者采取在建工程抵押等方式融资，后者以项目融资为主。相较而言，PPP项目服务市场是工程咨询的高端市场。

笔者认为，我国PPP项目服务市场应该主要从两方面开展培育工作：一是从技术角度而言，PPP项目服务技术应注重对传统基建项目或其他公共服务项目技术的整合和利用，并结合PPP的特征，开拓符合PPP项目需求的各项技术指标、标准体系等；二是从制度角度而言，目前PPP项目服务市场的乱象，与缺乏规范的行业管理有关，应当通过立法明确PPP各类服务机构和从业人员的主体资格和法律地位、健全行业规范和监管机制，强化中介机构的独立性与责任性。

本文素材来源于《上海财经大学学报》年3期（作者：陈婉玲、胡莹莹）

预览时标签不可点